In seiner Sitzung am 10. Dezember 2003 hat der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge folgende Stellungnahme zur Umsetzung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in Sachen Altmark Trans durch Freie Wohlfahrtspflege und Kommunen verabschiedet.

I. Einleitung

In der aktuellen Diskussion um die Einordnung der Leistungen der Daseinsvorsorge innerhalb der Wettbewerbsordnung der Europäischen Union hat der EuGH mit der Entscheidung in der Rechtssache Altmark Trans GmbH gegen Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Urteil vom 24. Juli 2003 – Rs. C-280/00) darüber geurteilt, inwieweit staatliche Ausgleichsleistungen zur Finanzierung gemeinwohlorientierter Tätigkeiten wirtschaftlicher Art zulässig sind.

Gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV ist eine finanzielle Unterstützung eines Unternehmens durch staatliche Mittel mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, also unzulässig, wenn sie den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigt, für das begünstigte Unternehmen einen Vorteil darstellt und zu einer Wettbewerbsverfälschung führt. Diesem Beihilfeverbot würde grundsätzlich jeder finanzielle Ausgleich für Zusatzkosten, die einem Unternehmen aus gemeinwohlorientierter Tätigkeit wirtschaftlicher Art entstehen, unterliegen.

II. Das Altmark Trans-Urteil

Mit seinem Urteil erkennt der EuGH einen Ausgleich mittels öffentlicher Zuschüsse als zulässig an, soweit er eine Gegenleistung für Leistungen darstellt, die von einem Unternehmen zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht werden.

Anknüpfend an die Ferring-Entscheidung (Urteil vom 22. November 2001 – Rs. C-53/00) wählt er dabei in seiner Begründung den Weg der sog. „Tatbestandlösung“. Danach ist unter bestimmten Voraussetzungen eine staatliche Unterstützung schon nicht als Beihilfe im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EGV zu qualifizieren (vgl. auch Schlussanträge des Generalanwaltes Jacobs in der Rechtssache GEMO SA vom 30. April 2002 – Rs. C-126/01).

Zunächst stellt das Gericht fest, dass auch Zuschüsse mit nur örtlichem oder regionalem Charakter den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigen können, da sich durch die Zuschussgewährung nicht nur die Position des begünstigten Unternehmens verbessert, sondern sich gleichzeitig die Chancen solcher in anderen Mitgliedstaaten ansässigen (Verkehrs-)Unternehmen verringern, die in Deutschland Dienstleistungen erbringen wollen.

Allerdings liegt keine anzeigepflichtige Beihilfe i.S.d. Art. 87 Abs. 1 EGV vor, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

• Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwohlorientierter Verpflichtungen betraut und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein.

• Die Parameter zur Berechnung des Ausgleiches sind vorher, objektiv und transparent aufzustellen.

• Der Ausgleich darf keinesfalls höher sein als die Kosten, die bei der Erfüllung der gemeinwohlorientierten Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinnes entstanden sind.

• Wenn das zu betrauende Unternehmen nicht im Zuge eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt wurde, dann ist die Höhe des Ausgleiches anhand der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes, angemessen mit Produktionsmitteln ausgestattetes und den gemeinwohlorientierten Anforderungen genügendes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei wiederum die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn zu berücksichtigen sind.

Sind diese vier Voraussetzungen erfüllt, führt der staatliche Ausgleich zu keinem Vorteil des begünstigten Unternehmens, und der Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EGV ist nicht erfüllt.

III. Die Auswirkungen auf die sozialen Dienste in Deutschland

Erstmalig verwendet der EuGH in seiner Rechtsprechung die Formulierung „gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen“. Als praktische Umsetzung dieser Verpflichtungen sind wohl die „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ zu verstehen, ebenfalls ein gemeinschaftsrechtlicher Begriff. Dieser Begriff ist weit gefasst, um genügend Auslegungsspielraum für diejenigen Dienstleistungen zu lassen, die dem entsprechen, was in Deutschland z.B. von dem Begriff der Daseinsvorsorge umfasst wird.

Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse sind alle marktbezogenen Tätigkeiten im Interesse der Allgemeinheit, die nicht nur Privat- oder Partikularinteressen dienen (Mitteilung der Europäischen Kommission zur Daseinsvorsorge, KOM [2000] 580, Anhang II). Das wirtschaftliche Interesse schließt kulturelle und soziale Zielsetzungen nicht aus, weil auch darauf bezogene Leistungen regelmäßig in einem wirtschaftlichen Zusammenhang erbracht werden. Die sozialen Dienste sind entsprechend dem diesem Ansatz der Europäischen Kommission zugrunde liegenden funktionalen Unternehmensbegriff Teil der „Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ und somit von dem Urteil betroffen.

Durch die objektive Ermittlung der Ausgleichshöhe wird das Interesse der vergebenden öffentlichen Hand und der potenziellen Leistungserbringer an ordentlichen Ausschreibungen und befristeter Vergabe zukünftig vermutlich steigen. Denn in diesem Verfahren lässt sich die angemessene Ausgleichshöhe am einfachsten bestimmen. Ansonsten stünde ein Leistungserbringer vor der Frage, ob er dem Kostenmaßstab eines „Durchschnittsunternehmens“ genügt (Risiko der Rückforderung bei Beschwerden durch konkurrierende Unternehmen bzw. Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission gemäß Art. 88 Abs. 2 EGV).

Diese Entwicklung dürfte zusätzliche Verfahrenskosten mit sich bringen, wenn sich herausstellt, dass die Betrauung mit Aufgaben der Daseinsvorsorge in der deutschen Praxis bislang nicht überwiegend über den Weg der öffentlichen Ausschreibung erfolgt.

Zudem wird durch die klar definierten Standards für die „gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen“ und durch die transparente Gestaltung der Berechnungsparameter auch die Finanzierung der betroffenen Leistungserbringer transparenter, was für mehr Wettbewerb im Bereich der sozialen Dienste sorgen wird.

Durch die hohen Anforderungen des Urteils an eine zulässige Ausgleichszahlung wird die Gewährung von Zuschüssen zukünftig praktisch erschwert werden und infolgedessen mit der Verringerung der Wirtschaftstätigkeit gemeinwohlorientierter Anbieter zu rechnen sein. Binnenmarkt und Wettbewerb werden zunehmend auch in der Daseinsvorsorge Einzug halten. Dies könnte zu einer verstärkten Privatisierung der Dienste bzw. zu einer kommerziell und damit nicht gemeinwohlorientierten Ausrichtung sozialer Dienste führen.

IV. Mögliche Handlungsoptionen für den Deutschen Verein

In Anbetracht dieser Entwicklung bieten sich dem Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge folgende Handlungsoptionen:

• Als Vereinigung der öffentlichen und freien Träger der sozialen Dienste wird der Deutsche Verein der Frage nachgehen, wie sich das im Urteil festgelegte Erfordernis einer klaren Beschreibung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung des Anbieters und der Berechnungsparameter im Vorfeld der Leistungserbringung auswirken. Dies umfasst die Frage, worauf sich die Kommunen bei der Vergabe und die Freie Wohlfahrtspflege bei der Bewerbung in der Ausschreibung einzustellen haben. Die festgestellten Vor- und Nachteile sollen – betrachtet im Lichte einer demnächst erwarteten Mitteilung der Europäischen Kommission – in eine Stellungnahme des Deutschen Vereines einfließen.

• Aus den gewonnenen Erkenntnissen werden darüber hinaus Empfehlungen für Kommunen und Freie Wohlfahrtspflege als Träger sozialer Dienste erarbeitet, um ihnen die Umstellung auf die neue Situation zu erleichtern und Wege zu finden, die bisherige Vielfalt der sozialen Dienste sichern zu können. Da die Mitgliedstaaten nach dem Inhalt des Urteils die Grundlagen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen und ihre Finanzierung selbst festschreiben, soll mit einer im Deutschen Verein abgestimmten Position an den deutschen Gesetzgeber herangetreten werden.

Quelle:NDV Nachrichtendienst des Deutschen Vereins 2/2004