Positionspapiere
 

 

Dritter Sektor - ein Positionspapier des PARITÄTISCHEN Wohlfahrtsverbands, Lv. Berlin

Dritter-Sektor-Diskussion

Dritter Sektor zwischen Markt und Staat

 

Der Dritte Sektor wird in der soziologischen Theorie verortet als heterogener Sektor zwischen dem Markt mit den erwerbswirtschaftlichen Organisationen und dem Staat mit seinen Verwaltungen und Behörden. Als Organisationslogik des Marktes gilt das Profitmotiv mit dem zentralen Steuerungsmedium Geld, während für den Staat als Organisationslogik die Verwirklichung öffentlicher Aufgaben gilt, die mittels staatlicher Macht durchgesetzt wird. Die Organisationslogik des Dritten Sektors wird mit Kooperation und Sozialintegration gekennzeichnet. Aus der Organisationslogik des Dritten Sektors wird abgeleitet, dass die empirisch zu beobachtenden Prozesse des sozialen Auseinanderdriftens - ausgelöst durch einen Prozess der als Globalisierung beschrieben wird - durch Organisationen des Dritten Sektors aufgefangen werden könne.

 

Keine Antwort auf die Krise des Sozialstaates

 

Vor diesem Hintergrund wird aktuell eine unstrukturierte Dritte-Sektor-Diskussion geführt. Die Diskussion zeigt in ihren verschiedenen Strängen, dass die bundesdeutsche Gesellschaft einschließlich der Wohlfahrtsverbände auf die Herausforderungen des nächsten Jahrhunderts noch keine mehrheitsfähigen Antworten gefunden hat. Es wird nicht die Frage diskutiert, wie muß der Sozialstaat der Zukunft aussehen, damit Solidarität und Individualität unter veränderten Rahmenbedingungen sinnvoll ausgeglichen werden können. Sondern: wie kann das bundesdeutsche Sozialstaatsmodell trotz gesellschaftlicher Veränderungsprozesse in den bisherigen Strukturen linear fortgesetzt werden. Dabei werden wie beim 630-DM-Gesetz und dem Scheinselbständigengesetz Widersprüchlichkeiten produziert (Sicherung der Finanzgrundlagen der Sozialversicherung gegen Beschäftigungsziele), die selbst die Befürworter überraschen.

 

Dritter Sektor als Problemlöser

 

Damit die Potenziale der Wohlfahrtsverbände als größte Teilmenge des Dritten Sektors im Hinblick auf ihre sozialintegrativen Fähigkeiten und Leistungen für anstehende gesellschaftliche Veränderungen gewinnbringend für das Gemeinwohl eingebracht werden können, ist es notwendig die Dritte-Sektor-Diskussion auf folgende Felder zu fokussieren und differenziert zu führen:

 

* Bürger- und Zivilgesellschaft

* Erwerbsarbeit und Bürgerarbeit

* Ökonomisierung der Sozialarbeit

* Europäische Integration

 

I. Bürger- und Zivilgesellschaft

 

Kein Staat mehr zu machen

 

Mit den Begriffen Bürger- und Zivilgesellschaft wird der Wandel des etatistischen Wohlfahrtsstaates hin zu einem aktivierenden Sozialstaat diskutiert. Kurz auf die Formel gebracht bedeutet dies: weniger Staat mehr Gesellschaft. Dahinter steckt ein anderes Sozialstaatsverständnis aus der Erkenntnis, dass der Staat als alleiniger Adressat mit seinen Institutionen nicht alle gesellschaftlichen Probleme lösen kann, bzw. das Verfolgen dieses Ziels zu einer Überforderung des Staates geführt hat. Eine zukunftsfähige Zivilgesellschaft beruht auf der Balance zwischen solidarischer Sicherung und eigener Verantwortung der Individuen. Um eine Bürger- und Zivilgesellschaft zu befördern, muß der bisherige reine "Besitzstandslobbyismus" bundesdeutscher Prägung überwunden werden.

 

Wohlfahrtspflege und bürgerschaftliches Engagement

 

Im Ergebnis muß sich der Staat auf die Regelung günstiger Rahmenbedingungen konzentrieren und die Bürger - sei es einzeln oder in Gruppen - engagieren sich für das Gemeinwohl. Hier hat die Wohlfahrtspflege ihre ureigenste Domäne in der Organisation des bürgerschaftlichen Engagements. Statt der zivilgesellschaftlichen Entwicklung passiv gegenüber zu stehen und sie mit dem Argument der "Privatisierung des Sozialstaates" zu bekämpfen, muß die Wohlfahrtspflege die enormen gesellschaftlichen Potentiale mit neuen Konzepten freilegen (Stichworte: Freiwilligenagenturen, Bürger- und Gemeinschaftsstiftungen). Dieser notwendige Wandel wird je nach Sichtweise als notwendiger Umbau oder als Abbau des Wohlfahrtsstaates tituliert. Der sozialpolitische Diskurs ist leider zwischen den sogenannten "Modernisierern" und den "Traditionalisten" festgefahren.

 

Sozialstaat - neues Leitbild schaffen

 

Ein Konsens zur Veränderung des Leitbildes vom Sozialstaat ist jedoch dringend geboten. Das Leitbild des eher fürsorgerischen Sozialstaates wird den heutigen sozialen Problemen nicht mehr gerecht. Der vorrangig fürsorgerisch agierende Sozialstaat verschüttet die Verpflichtung zur Mitmenschlichkeit und Solidarität, weil er den Bürger durch seine Steuern- und Abgabelasten verführt, die eigene Verantwortung an den Staat zu delegieren. Gleichzeitig drohen negative Begleiterscheinungen wie Bürokratismus und Inflexibilität die Selbsthilfekräfte zu ersticken. Der Sozialstaat braucht die Akzeptanz durch seine Bürger. Die Grundlagen des Sozialstaates erodieren, wenn sich die Schwarzarbeit z.B. als akzeptierte Form der wirtschaftlichen Selbsthilfe durch die Bürger weiter etabliert

 

Aktivierender Sozialstaat

 

Das Leitbild der Zukunft ist der aktivierende Sozialstaat. Er hat günstige Rahmenbedingungen für Eigeninitiative, Selbsthilfe und ehrenamtliches Engagement zu schaffen. Statt zentraler Entscheidungen und Vorgaben sind Freiräume und Motivation zu fördern, damit sich die gesellschaftlichen Kräfte und das Engagement der Bürger entfalten können. Angezeigt ist ein neues Austarieren der sozialstaatlichen Aufgabenteilung zwischen Gesellschaft und Staat. Die Ansätze, Sozialhilfe beschäftigungswirksam einzusetzen, sind weiter zu verfolgen. Vorrangig sind positive Anreize zur Arbeitsaufnahme zu etablieren und die Arbeitsmotivation zu stärken. Die Öffentliche Hand muß die Haushaltskonsolidierung nutzen, um Verwaltung und Bürokratie auf das notwendige Minimum zu beschränken. Hier bietet der Sozialbereich vielfältige Handlungsmöglichkeiten an.

 

Die professionellen Dienste alleine können jedoch nicht das Auflösen der traditionellen Sozialstrukturen kompensieren und der Individualisierung und der Vereinzelung entgegen wirken. Dies muss sinnvoll in nachbarschaftlichen und stadtteilorientierten Netzwerken organisiert werden. Ehrenamtliches Engagement und Selbsthilfe sind eine Grundressource für diese Entwicklung.

 

Soziale Einrichtungen an freie Träger übergeben

 

Es gibt keine nachvollziehbaren Gründe mehr, daß die Öffentliche Hand selbst soziale Einrichtungen betreibt. Die Trägerfunktion wirkt kontraproduktiv für die Aufgaben der Öffentlichen Hand als fachliche Planungs-, Förderungs- und Aufsichtsinstanz. Öffentliche Angebote waren historisch notwendig, als die Wohlfahrtspflege durch weltanschaulich geprägte Verbände dominiert wurde. Der Staat hatte mit weltanschaulich neutralen Angeboten Pluralität durchsetzen und eine echte Wahlfreiheit für die Bürger zu garantieren. Staatliche Angebote waren auch erforderlich, um die notwendige Daseinsfürsorge zu finanzieren und zu garantieren. Heute ist die soziale Versorgung durch die Sozialgesetzgebung und verschiedene Sozialversicherungen ausreichend geregelt, so daß sich der Staat als Anbieter vollständig zurückziehen kann. Befürchtungen, der Staat würde damit seine politische und finanzielle Steuerungsfunktion verlieren, verkennen, dass der Staat gerade auch gegen über nicht-staatlichen Trägern Steuerungsaufgaben wahrzunehmen hat. Sie verkennen die Potentiale, die mit einer wettbewerblichen Anbieterauswahl verbunden sind. Notwendige Strukturentscheidungen werden mit langfristig sehr nachteiligen Folgen auf die lange Bank geschoben, wenn ordnungsbehördliche Aufgaben und wahltaktisch motivierte Rücksichtnahmen auf Arbeitnehmerinteressen bei der öffentlichen Hand zusammenfallen.

 

Aufgabenzuschnitt freier und öffentlicher Träger

 

Im Bereich der Sozial-, Gesundheits- und Kinder- und Jugendhilfe sind die Aufgaben neu zu verteilen zwischen den öffentlichen und freien sozialen Dienstleistungsanbietern. Die Zuordnung der Aufgaben zu den Trägergruppen muß vor allem durch fachliche und wirtschaftliche Zweckmäßigkeit bestimmt werden. Auch politische Erwartungen und weltanschauliche Bindungen sind zu berücksichtigen. Die öffentliche Verwaltung hat dafür zu sorgen, dass die soziale Daseinsvorsorge und ihre Qualität gewährleistet ist. Darüber hinaus sollte sie sich darauf beschränken, materielle Leistungen im Einzelfall durch Rechtsanspruch gesichert zu gewähren. Die frei-gemeinnützigen Anbieter sind auf Feldern tätig, auf denen sie mit gewerblichen Dienstleistern konkurrieren. Darüberhinaus decken sie Felder ab, die von gewerblichen Anbietern grundsätzlich nicht zu erfüllen sind - zum Beispiel Gemeinwesenarbeit und Streetwork oder die Förderung der Infrastruktur für ehrenamtliches Engagement.

 

Subsidiaritätsprinzip verwirklichen

 

Die klare Trennung zwischen der Planungs-, Gewährleistungs- und Finanzierungsverantwortung des Staates und einem breiten Spektrum nicht-staatlicher Anbieter, die wettbewerblichen Bedingungen unterliegen (siehe unter III.), sichert für die Öffentliche Hand Effizienz und Wirtschaftlichkeit sozialer Leistungen. Sie ist auch eine wesentliche Voraussetzung dafür, dass der Staat seinen hoheitlichen Aufgaben nachkommen kann und sein Handeln sich ausschließlich an sachlichen Kriterien orientiert.

 

Die Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips bedeutet: So viel Staat wie nötig und so wenig Staat wie möglich. Staatliches Handeln, das sich auf Kernaufgaben konzentriert - insbesondere hoheitliche Aufgaben, führt zu einem leistungsfähigen und starken Staatsgefüge, das seine Funktion als Garant eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates voll und ganz zu erfüllen vermag.

 

Verwaltungsreform

 

Staatlichen Verwaltungen müssen zu modernen Dienstleistungsunternehmen umgebaut werden, damit die "Kunden" - Bürger, Betriebe, Institutionen - im Mittelpunkt der Verwaltungstätigkeit stehen. Die öffentliche Verwaltung kann mit den derzeitigen Organisations- und Dienstrechtsprinzipien den differenzierten und komplexen Anforderungen einer modernen Gesellschaft nicht mehr gerecht werden. Der Politik hat es bisher an Mut und Entschlossenheit gefehlt, das starre öffentliche Dienstrecht anzutasten und in Richtung eines zeitgemäßen Arbeitsrechts zu öffnen. Das öffentliche Dienstrecht wurde eher noch restriktiver entsprechend traditionellen Mustern verfestigt - zum Beispiel beim Laufbahnrecht. Es wird auch weiter am allumfassenden Beamtentum festgehalten - jenseits der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben.

 

Reform des Stiftungs- und Spendenrechts

 

Zur Stärkung der Rahmenbedingungen des privaten Engagements in einer Bürgergesellschaft gehört ein großzügiges Stiftungs- und Spendenrecht. Ziel der Reform muss die Stärkung der freiwilligen Verantwortung sein. Der Staat muß das finanzielle Engagement der Bürger durch Verzicht auf Steuern und das bürgerschaftliche Engagement durch Anerkennung fördern. Bei der Reform der Einkommensteuer sollte es z.B. nach italienischem Vorbild dem Bürger freigestellt werden, 1% seiner Einkommensteuer für gemeinnützige Organisationen, die er selbst auswählen kann, zu spenden. Neben dem finanziellen Aspekt ist das politische Ziel jedoch viel höherrangig, wenn Engagement und Gemeinsinn in bürgernahen Strukturen erprobt und gelernt werden können. Dies führt zur nachhaltigen Stärkung unserer Demokratie als Staatsform.

 

Leider kommen hier zu wenig Anregungen für Reformen aus den Wohlfahrtsverbänden, sondern von großen Stiftungen z.B. der Bertelsmann Stiftung in Zusammenarbeit mit dem Maecenata Institut kommen wertvolle Anstöße.

 

II. Erwerbs- und Bürgerarbeit Krise der Erwerbsgesellschaft

 

Die Krise der Erwerbsgesellschaft ist ein grundlegendes Ausgangspunkt für den Umbau des Sozialstaates. Dies hängt mit dem weitgehend durch Beiträge aus Lohnarbeit finanzierten Sozialversicherungssystemen zusammen. Die lang andauernde hohe Arbeitslosigkeit hat zu einer fiskalischen Krise der Sozialversicherungen geführt. Als Ausweg aus der Krise der Erwerbsarbeit hat Ulrich Beck ein Konzept der bezahlten Bürgerarbeit in die politische Diskussion geworfen, in dem der Dritte Sektor enorme Beschäftigungspotenziale bereit stellen soll.

 

Erwerbsarbeit contra Bürgerarbeit

 

Erwerbsarbeit muß generell zur Existenzsicherung geleistet werden und ist besonders bei lohnabhängigen Arbeitnehmern mit einer erheblichen Beschränkung der Zeitsouveränität verbunden. Bei selbständiger Erwerbsarbeit setzt der Markt ähnliche Zwänge. Deswegen steht in einer Marktökonomie die Erwerbsarbeit unter dem Diktat der Zeit. Bürgerarbeit dagegen ist freiwilliges Engagement für die Gesellschaft und setzt einerseits eine materiell gesicherte Existenz und andererseits Zeitsouveränität voraus. Bürgerschaftliches Engagement ist sowohl Ergänzung als auch das Korrektiv zur Erwerbsarbeit und wird in unserer Gesellschaft in vielen Formen eingebracht . Besonders in der Wohlfahrtspflege wird Bürgerarbeit durch die Einbindung von ehrenamtlicher Tätigkeit gefördert. Bezahlte Bürgerarbeit ist genau das Gegenteil von freiwilligem Engagement. Das kürzlich abgeschlossene Forschungsprojekt "Freiwilliges soziales Engagement im PARITÄTISCHEN" in Baden-Württemberg zeigt eindrucksvoll, wie "quicklebendig und wie heterogen" das ehrenamtliche Engagement im PARITÄTISCHEN ist.

 

Warum ist unser Erwerbssystem in einer Krise?

 

Die Krise der Erwerbsarbeit ist nicht dem Mangel an Arbeit schlechthin geschuldet, sondern dem Mangel an rentabler Arbeit. Die Summe an rentabler Arbeit ist aber keine feststehende Größe in einer Marktwirtschaft oder schicksalsbedingt, sondern von den vorhandenen Rahmenbedingungen abhängig. Die geringen Erfolge bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit haben vor allem ihre Ursache in der Reformunfähigkeit der bundesdeutschen Gesellschaft. Unsere Gesellschaft verweigert sich einer offensiven Auseinandersetzung mit den Risiken - aber auch Chancen - der Globalisierung. Trotz der enormen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Potentiale, über die die Bundesrepublik im internationalen Vergleich noch verfügt, wird die Globalisierung nur als Bedrohung und nicht als Herausforderung wahrgenommen.

 

Modell Deutschland ausgelaufen

 

Psychologisch ist die Wahrnehmung einer Bedrohung erklärbar. Die Deutschen haben sich zulange an den Erfolgen des "Modells Deutschland" berauscht. Es gibt in der Bundesrepublik noch eine politische Mehrheit - fast quer durch die Parteienlager gehend - ,die krampfhaft am "Modell Deutschland" mit 40 Stunden Wochenarbeitszeit und 40 Arbeitsjahren festhält, obwohl in der Realität derartige Berufs- und Lebensbiographien stetig abnehmen und dieses Modell für viele Frauen bereits in der Vergangenhet nicht gegolten hat. Das soziale Sicherungssystem der Bundesrepublik ist auf das Modell Vollerwerb/Normalfamilie aufgebaut. Die ständig steigende Arbeitslosigkeit hat bei den sozialen Sicherungssystemen einen Teufelskreis in Gang gesetzt, da die steigende Arbeitslosigkeit zu steigenden Sozialabgaben führt, die wiederum die Arbeitskosten erhöhen. Dieser Teufelskreis wurde und wird verschärft durch eine Tarifpolitik, die kontinuierlich für gering qualifizierte und wenig produktive Arbeit höhere Löhne durchgesetzt hat. Die Ausrichtung der gewerkschaftlichen Tarifpolitik an den Möglichkeiten der Großunternehmen in der Vergangenheit rächt sich jetzt zunehmend. Selbst für das Jahr 2000 prognostizierte Wachstumsraten von 2,7% führen zu keiner Trendwende am Arbeitsmarkt.

 

Großunternehmen sind langfristig viel weniger standortabhängig und können sich den nationalen Rahmenbedingungen entziehen, indem sie die Arbeitsplätze in andere Länder verlagern. Klein- und mittelständische Unternehmen, die die Masse der Arbeitsplätze anbieten und flexibel auf Anforderungen des Arbeitsmarktes reagieren könnten, geraten durch ihre Standortabhängigkeit bei inflexiblen Strukturen in Zwänge, die zu Lasten der Arbeitsplätze gehen. Als Folge dieser Gesamtentwicklung wurden und werden unrentable Arbeitsplätze abgebaut, bzw. es entstehen zuwenig neue. Dies gilt besonders für das Feld der personalintensiven Dienstleistungen. Der Vergleich der Entwicklung auf diesem Feld mit den USA zeigt dies deutlich.

 

Beschäftigungs- und sozialpolitische Strategien

 

Es gehört zur gesellschaftlichen Verantwortung des PARITÄTISCHEN, vorurteilsfrei zu diskutieren und Strategien vorzuschlagen, wie im Arbeits- und Sozialrecht, im Tarifsystem, im Gewerberecht, im Bildungssystem und im Steuerecht Hemmnisse beseitigt werden können, die das Entstehen neuer Arbeitsplätze verhindern. Dies kann nicht als neoliberale Deregulierungsstrategie diffamiert werden, gegenüber der Frage, wie sozial sind denn eigentlich vier Millionen Arbeitslose? Es läßt sich nicht mehr verschleiern, dass es echte Interessenskonflikte gibt zwischen den Arbeitsplatzbesitzern und deren Besitzstandsabsicherung durch Lohnzuwächse und den Arbeitslosen, die nicht einmal die Freiheit haben für etwas weniger Lohn zu arbeiten. Nur wenige haben das Glück, wie z.B. aktuell die Mitarbeiter von Holzmann oder der Kohleindustrie durch mächtige politische Lobbyisten geschützt zu werden.

 

Blick über den Tellerrand

 

Bei der Frage nach den Strategien lohnt sich eine intensive Auseinandersetzung mit den Erfolgen, die unsere europäischen Nachbarn, wie die Niederlande, Schweden oder Dänemark bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit erzielt haben. Trotz der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen finden sich bei den hier erfolgreichen euröpäischen Ländern drei zentrale Reformfelder wieder:

 

* die Flexibilisierung der Arbeitsmärkte

* die Senkung der Lohnkosten einschließlich der Steuern und Sozialabgaben

* die Sanierung der Staatshaushalte zur Senkung der Steuerlasten

 

Diese Reformfelder zeigen die Richtung an. Dabei müssen aber ideologische Grundmuster verlassen werden. Damit tun sich die Deutschen offenbar besonders schwer. Die Strategien folgen nicht mehr dem alten wirtschafts- und sozialpolitischen Rechts-Links-Schema. Unsere Gesellschaft muß diskutieren, ob nicht ein akzeptables Maß an Ungleichheit der Lebensbedingungen am Ende mehr gesellschaftliche Integration und Stabilität erbringt. Die jetzige Situation, die einen (zu)großen Teil der Gesellschaft in die Dauerarbeitslosigkeit zwingt, ist vom Gerechtigkeitsaspekt her betrachtet keinesfalls besser.

 

Folgerungen

 

Der Ausweg aus der Beschäftigungskrise erfolgt nicht über die Bürgerarbeit. Wer sich intensiv mit den Problemen der Langzeitarbeitslosigkeit und den Bedingungen ehrenamtlicher Arbeit auseinandergesetzt hat, wird die Einschätzung teilen.

 

Die sogenannten Zielgrupppen des Arbeitsmarktes sind die eigentlichen Problemgruppen bei der beruflichen Integration. Sie verfügen nicht über ausreichende berufliche Qualifikationen, sind häufig aus Gesundheitsgründen eingeschränkt leistungsfähig und in der Regel wenig flexibel.

 

Die ehrenamtlich Tätigen sind oder waren in der Regel beruflich erfolgreich, sind hoch motiviert und wollen ihre gesellschaftlichen Ideale durch sinnvolles Engagement fördern. Der PARITÄTISCHE fördert dieses Engagement in der klaren Einschätzung, daß die professionellen Dienste aufgrund der staatlichen Finanzierungszwänge eine immer höhere Effizienz erbringen müssen und in der Folge hier ein eher geringeres Beschäftigungsvolumen zu erwarten ist.

 

Forderungen

 

Daher muß es das verbandspolitische Ziel des PARITÄTISCHEN sein, professionelle soziale Dienstleistungen stärker mit bürgerschaftlichem Engagement zu verknüpfen. Die Förderung dieses Prozesses wird nur wenig zur Beseitigung der Arbeitslosigkeit beitragen. Es ist genau umgekehrt: Die Überwindung der Krise der Erwerbsarbeit schafft erst die Voraussetzung für die Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements. Die Krise der Erwerbsarbeit muss dagegen in der Bundesrepublik durch eine konsequente Reformpolitik überwunden werden. Einige Ansatzpunkte für Reformen sind:

 

1. Die Reform der Altersicherung durch Einführung einer staatlichen Grundrente, ergänzt um betriebliche und private Altersvorsorge nach dem niederländischen Modell. Dies fördert die Bereitschaft zur Teilzeitbeschäftigung.

 

2. Schaffung eines Niedriglohnsektors flankiert durch einen staatlichen Mindestlohn. Subvention der Sozialabgaben und Verzicht auf Einkommensbesteuerung in diesem Sektor, damit der Abstand zwischen Brutto- und Nettoeinkommen eingeebnet wird. Aufstockung des Lohnes unterhalb dem Existenzminimum auf der Grundlage des Konzeptes der negativen Einkommenssteuer oder eines Kombi-Lohn-Modells.

 

3. Flexibilisierung des Beschäftigungssystems durch ein Bündnis für Arbeit in der Tarifpolitik. Lohnzurückhaltung muß von den Gewerkschaften geleistet werden und für Arbeitszeitverkürzung müssen im Gegenzug neue, aber flexible Arbeitsplätze geschaffen werden. In Dänemark z.B. gibt es keine gesetzlichen Arbeitszeitregelungen und keinen Kündigungsschutz mit der Begründung, daß besonders kleinere und mittlere Unternehmen diese Form der Arbeitsmarktflexibilität brauchen.

 

4. Das Arbeitslosenhilfe- und Sozialhilfesystem muss auf kommunaler Ebene integriert werden. Transferleistungen für arbeitsfähige Hilfeempfänger müssen an die Bereitschaft geknüpft werden, an Qualifizierungs- und Beschäftigungsmaßnahmen teilzunehmen. Die Transfermittel müssen unter kommunaler Verantwortung systematisch in aktive Beschäftigungsförderung umgelenkt werden.

 

5. Der zweite Arbeitsmarkt muß in zwei Richtungen weiter entwickelt werden. Einerseits muß die Lücke für die Integration der schwervermittelbaren Zielgruppen des Arbeitsmarktes, die zwischen den Werkstätten für Behinderte und dem ersten Arbeitsmarkt verbleibt, dauerhaft gefüllt werden. Das traditionelle Bildungssystem ist zu reformieren. Viele junge Menschen eignen sich in zu langen Ausbildungsgängen Wissen an, das schon beim Eintritt in den Beruf veraltet ist. Zudem treten im Vergleich mit anderen Industrieländern in Deutschland junge Menschen wesentlich später in höherem Alter in den Beruf ein. Dies ist mit einem Verlust an Risikobereitschaft und Kreativität verbunden Insgesamt verschlingt dieser Prozeß enorme Ressourcen bei geringem Nutzen. Hier müssen die finanziellen Ressourcen in ein flexibles und verzahntes System der schulischen, Hochschul- und beruflichen Bildung umgelenkt werden. Strukturen sind zu schaffen, die es ermöglichen, Zeiten der Arbeitslosigkeit produktiv zu nutzen. Berufliche und soziale Fähigkeiten sind kontinuierlich zu stärken.

 

6. Generelle Senkung der Sozialabgaben und der Steuern, damit Brutto- und Nettoeinkommen wieder näher zusammenrücken. Dadurch werden für die mittleren und oberen Einkommensgruppen Spielräume eröffnet zur Senkung der Arbeitszeit ohne Lohnausgleich, bzw. die Ausweitung der Teilzeitarbeit wird erleichtert. Gleichzeitig wird dadurch die Nachfrage und das Beschäftigungsvolumen nicht beeinträchtigt und das bürgerschaftliche Engagement wird durch mehr Zeitsouveränität nachhaltig gefördert. Die Steuersenkungen müssen durch mehr Steuergerechtigkeit finanziert werden.

 

Wenn alle vorgeschlagenen Maßnahmen zügig umgesetzt würden, dann kann das System der Erwerbsarbeit stabilisiert werden und die Gesellschaft neue Freiräume für ehrenamtlliches Engagement sichern. Bei der Betrachtung der enormen Potenziale für ehrenamtliches Engagement führt der starre Blick auf die Wochenarbeitszeit und ihre weitere Verkürzung in die Irre. Die Potenziale können nur dann richtig verortet werden, wenn die Zunahme der Lebenszeit im Verhältnis mit der Senkung der Lebensarbeitszeit betrachtet wird.

 

III. Ökonomisierung der Sozialarbeit

 

Wettbewerb auf der Anbieterseite

 

Bereits heute vollzieht die Wohlfahrtspflege einen enormen Wandel. In den zentralen sozialen Leistungsfeldern, die über das Pflegeversicherungsgesetz, das Bundessozialhilfegesetz (BSHG), das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) und das Gesundheitsstrukturgesetz definiert und finanziert werden, hat sich zunehmend - und inzwischen politisch gewollt - Wettbewerb durchgesetzt. Diese sogenannte Ökonomisierung hat den Vorrangstatus der Wohlfahrtspflege gegenüber gewerblichen Anbietern weitgehend beseitigt. Kritiker setzen unreflektiert die Ökonomisierung mit einer Kommerzialisierung gleich. Diese Kritik schüttet das Kind mit dem Bade aus, denn bisher wurde im Sozialbereich kein "reines" Marktsystem, sondern nur ein Wettbewerbssystem auf der Anbieterseite implementiert. Ein "reines" Marktsystem würde dann vorliegen, wenn sowohl die Anbieterseite als auch die Nachfrageseite ausschließlich durch privatautonome Entscheidungen gesteuert würden. Stattdessen finden weiterhin die leistungsrechtlichen Beziehungen zwischen Angebot und Nachfrage bei sozialen Dienstleistungen in einem Dreiecksverhältnis zwischen Klient, Kostenträger und Leistungsanbieter statt. Generell entscheiden über die Nachfrage und deren Finanzierung demokratisch legitimierte Instanzen und die Finanzierung wird durch Solidargemeinschaften oder aus Steuermitteln gesichert. Insofern ist es im Sinne der ökonomischen Theorie analytisch falsch, das Sozialsystem als ein Marktsystem zu klassifizieren. Wir sind ausschließlich auf der Anbieterseite auf den Weg in ein Wettbewerbssystem - allerdings mit weitreichenden Auswirkungen auf die Wohlfahrtsverbände als Anbieterorganisationen.

 

Markt im Gesundheitswesen

 

Zukünftig wird sich sehr wahrscheinlich im Gesundheitssektor und teilweise in der Altenhilfe ein "reines" Marktsystem im oben definierten Sinne durchsetzen. Die Alterung der Gesellschaft und der medizinische Fortschritt führen zu ständig steigenden Gesundheitsausgaben, die durch politische Entscheidungen und solidarischer Finanzierung nicht mehr sachgerecht gesteuert werden können. Aus ökonomischen Gründen werden gesundheitspolitisch die Weichen auf eine solidarfinanzierte Grundsicherung gestellt werden. Darüber hinaus wird sich dann für gesundheitliche Dienstleistungen über den heute schon bestehenden Gesundheitsmarkt ausserhalb des Systems der gesetzlichen Krankenversicherung ein Markt entwickeln, der bei günstigen Rahmenbedingungen ( siehe unter II.) enorme Beschäftigungspoteniale entwickeln wird. Die Beschäftigungspotentiale werden ersichtlich, wenn die Gesundheitsausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) gemessen werden. In den USA werden ca. 14% des BIP für Gesundheit ausgegeben, während es in der Bundesrepublik ca. 10% sind.

 

Zuwendungssystem kontraproduktiv

 

Ein leistungsfähiges, effizientes und damit am Ende finanzierbares soziales Versorgungssystem liegt auch im Interesse der Wohlfahrtspflege. Damit als Folge von wettbewerblichen Strukturen die Einrichtungen der Wohlfahrtspflege ihre Chancen und Potenziale auch nutzen können, müssen die Rahmenbedingungen stimmen. Dies gilt besonders für die Finanzierungsbedingungen. So müssen z.B. Zuwendungen auf ein Leistungsfinanzierungssystem umgestellt werden: Das Zuwendungssystem ist ein "planwirtschaftliches" Verfahren, dass im Voraus rechtsverbindlich den Ressourceneinsatz für den Zuwendungszweck festgelegt. Die Bemühungen der Träger, den Mitteleinsatz zu optimieren und damit Kosten zu sparen, sind nach dem vorrangig angewendeten Fehlbedarfsfinanzierungsprinzip sinnlos: Einsparungen werden dem Träger entzogen. Ebenso werden Bemühungen bestraft, zusätzliche Drittmittel einzuwerben. Fazit: Es gibt für die Träger keine Motivation zum wirtschaftlichen Verhalten. Zudem werden wegen der hoheitlichen Dominanz im Zuwendungsverfahren, unseren Einrichtungen verwaltungsähnliche Organisations- und Verhaltensstrukturen aufgezwungen, die kontraproduktiv sind für wettbewerbliche Strukturen.

 

Leistungsverträge - Anreize für wirtschaftliches Verhalten

 

Nur durch eine Finanzierung auf der Basis von Leistungsverträgen läßt sich wirtschaftliches Verhalten erreichen. Generell muß für die Finanzierung von sozialen Dienstleistungen gelten, daß Leistung, Qualität und Entgelt in einem direkten Zusammenhang zu bewerten sind. Dabei fällt der öffentlichen Hand die Aufgabe zu, mit einem Minimum an Aufwand Leistung und Qualität zu prüfen. Die Träger sind für den wirtschaftlichen Ressourceneinsatz verantwortlich und haben in eigener Verantwortung Qualitätssicherungssysteme nach anerkannten Standards zu etablieren.

 

Innovativ: Treuhänderische Finanzierung

 

Zu den notwendigen Finanzierungsinnovationen gehört auch die Ausweitung von Treuhandfinanzierungsverträgen. Diese Form hat sich beim sogenannten LIGA-Vertrag in Berlin für rund 350 Sozial- und Gesundheitsprojekte bewährt. Die mehrjährige Laufzeit erhöht die Planungs- und Finanzierungssicherheit für die Träger. Erforderliche Umsteuerungsprozesse zur Anpassung der sozialen Versorgungsangebote an den Bedarf wurden in partnerschaftlicher Zusammenarbeit zwischen den Wohlfahrtsverbänden und der Verwaltung bewältigt. Der PARITÄTISCHE ist bereit, auch zusammen mit anderen Wohlfahrtsverbänden, für weitere Versorgungsbereiche treuhänderische Finanzierungsverträge abzuschließen und die Verantwortung für eine fachgerechte und qualitätsbewußte Förderung zu übernehmen.

 

Steuerung statt Aktionismus

 

Prospektive Bedarfskalkulation und regionale, auf den Sozialraum bezogene Planungsdaten liefern wichtige Anhaltspunkte, die Entwicklung sozialer Angebote regional und überregional berechenbar zu machen. Die Risiken für freie Träger werden dadurch gemindert und die Haushaltsplanung kann jahresübergreifend und vorausschauend organisiert werden. Ressortübergreifende Ansätze von Planung und Versorgung sind dabei gezielt weiter zu verfolgen und auszubauen.

 

Qualitäts- statt Preiswettberwerb

 

Ein offensiver Preiswettbewerb bei sozialen Dienstleistungen birgt die Gefahr in sich, daß er zu Lasten der betreuten Menschen geht. Der PARITÄTISCHE fordert deshalb, in die Bundeshaushaltungsordnung bzw. den Landeshaushaltsordnungen einen § 55a aufzunehmen, der haushaltsrechtlich die Vergabe von Dienstleistungen der Daseinsfürsorge regeln soll. Da der § 55 in den Haushaltsordnungen bei den Leistungsverträgen auf den reinen Preiswettbewerb setzt, müssen die Überlegungen bei sozialen Dienstleistungen von einem Qualitätswettbewerb ausgehen, der die Potentiale gemeinnütziger Träger bei der Vergabe durch die Verwaltung angemessen berücksichtigt. Ein Ausschreibungsverfahren wird nicht abgelehnt, da es in einem demokratischen Gemeinwesen die notwendige Transparenz schafft und gleichzeitig den öffentlichen Diskurs über Leistung, Qualität und Entgelt sozialer Dienstleistungen fördert.

 

Qualitätsentwicklung ein strategisches Entwicklungsfeld

 

Mit den Erkenntnissen und Erfahrungen aus der Qualitätsentwicklung gewinnt der PARITÄTISCHE präzise Informationen als Grundlage für zukünftige sozialpolitische Auseinandersetzungen. Dieses Rüstzeug brauchen wir dringend, denn die gesellschaftlichen Verteilungskämpfe werden immer härter und dafür werden fundierte Argumente von unserer Seite zwingend benötigt. Die Wohlfahrtspflege muß in Zukunft mit Politik und Verwaltung viel stärker Funktionen und Aufgaben klären. Die Verwaltung sollte als Finanzier und Auftraggeber für die Kontrolle der Leistungen zuständig sein, während die freien Träger für den wirtschaftlichen Ressourceneinsatz die Verantwortung tragen.

 

Selbsthilfe und ehrenamtliches Engagement als Qualitätsmerkmal

 

Im Zusammenhang mit der Qualitätsentwicklung muss der PARITÄTISCHE die Strategie verfolgen, Selbsthilfepotenziale und ehrenamtliches Engagement mit den Leistungen unserer professionellen Einrichtungen zu verzahnen und dies zu einem Qualitätsstandard zu machen. Hier gibt es in der Altenhilfe und im Gesundheitswesen vielfältige Möglichkeiten, Selbsthilfe und bürgerschaftliches Engagement mit den fachlichen, organisatorischen, personellen und finanziellen Ressourcen der professionellen Einrichtungen zu verflechten. Nur so entsteht ein entscheidender Wettbewerbsvorteil gegenüber den gewerblichen Anbietern - und der muß offensiv genutzt werden. Der PARITÄTISCHE hat aufgrund seiner Pluralität und der organisatorischen Vielfalt - was in der Vergangenheit eher als Schwäche ausgelegt wurde - für den Wettbewerb günstige Ausgangsbedingungen. Die vorteilhaften Strukturen setzen sich aber nicht automatisch in Wettbewerbsvorteile um. Vielmehr müssen die kooperativen Strukturen des Verbandes gezielt gefördert und genutzt werden.

 

Förderung von Fundraising und Sponsoring

 

Als Folge der Wettbewerbsstrukturen wird ein hoher Anpassungsdruck auf soziale Einrichtungen ausgeübt und ihnen wird ständige Wandlungsfähigkeit abverlangt werden. Nach den Erfahrungen ist eine produktive Auseinandersetzung von sozialen Einrichtungen mit den neuen Finanzierungsinstrumenten Fundraising und Sponsoring besonders gut geeignet, die Ausrichtung auf Wettbewerbsanforderungen zu befördern. Denn einerseits müssen sich soziale Einrichtungen angesichts der Situation der öffentlichen Haushalte von der bisher ausschließlichen Fixierung auf staatliche Förderung lösen und für ihre Arbeit zusätzliche Mittel einwerben und neue Partner finden. Andererseits wird die Förderung sozialer Arbeit durch Unternehmen für ihr Image und ihre Öffentlichkeitsarbeit immer wichtiger. Betrachtet man die Summen, die der Staat für die Finanzierung sozialer Leistungen ausgibt, dann wird allerdings schnell klar sein, daß Sponsoring rein quantitativ keine große Bedeutung für die Finanzierung sozialer Arbeit bekommen wird.

 

Am Ende ist das Entscheidende an der Auseinandersetzung von sozialen Einrichtungen mit Sponsoring aber, daß eine organisationsinterne Professionalisierung und eine andere Form der Öffentlichkeitsarbeit stattfindet. Die Umsetzung eines Sponsoring-Projektes verbindet die Geldbeschaffung mit der Kommunikation sozialer Ziele und führt in der Öffentlichkeit zur Profilierung des jeweiligen Trägers. Dies gilt in der Zukunft aber nicht nur für Kooperationsbeziehungen mit Unternehmen. Vor dem Hintergrund der Haushaltsmisere der öffentlichen Hand und leistungsorientierter Beziehungen zwischen Staat und freien Trägern muß auch den öffentlichen Verwaltungen gegenüber der Sinn und Ertrag einer Förderung deutlich gemacht werden können. Die vielfältigen Aktivitäten und Prozesse, die unter dem Begriff Sponsoring und Fundraising entfaltet und bewegt werden, sind im Sinne der Organisationsentwicklung eine Modernisierungsbewegung. Hier liegt die eigentliche Bedeutung - und nicht in der ausschließlichen Mittelbeschaffung.

 

Neue Tarifstrukturen zwingend

 

Aber alle diese Bemühungen, unsere Finanzierungsstrukturen zu reformieren, damit wir den neuen Herausforderungen durch wettbewerbliche Rahmenbedingungen gerecht werden, werden nicht erfolgreich sein, wenn die bisherige Ausrichtung der Wohlfahrtspflege an den Strukturen des Öffentlichen Dienstes - insbesondere dem Besoldungssystem des BAT - nicht zügig überwunden wird. Wenn wir in Zukunft im Sozial- und Gesundheitswesen die Qualität und Wirtschaftlichkeit unserer Leistungen sicherstellen müssen, dann brauchen wir engagierte, motivierte und flexible Mitarbeiter.

 

Die Besoldungsstrukturen des Öffentlichen Dienstes, die wir in unseren Arbeitsvertragsrichtlinien übernommen haben, fußen auf dem Alimentationsprinzip aus dem Beamtenrecht und haben als berufliches Orientierungsbild gleichförmige Verwaltungstätigkeiten sowie eine dauerhafte Fixierung auf den Dienstherrn und sind auf die Vermeidung von Risiken ausgelegt. Nur in dieser Welt lebt die Wohlfahrtspflege längst nicht mehr: Lebensaltersstufen, Bewährungsaufstieg, Orts- und Sozialzuschlag usw. in unseren Arbeitsvertragsrichtlinien sind Relikte aus der Mottenkiste des Obrigkeitsstaates und sind für die Vielfalt und Dynamik unserer Einrichtungen keine geeigneten Grundlagen mehr für ein Tarifsystem.

 

Wir brauchen besonders in den Sektoren, wo wir mit erwerbswirtschaftlichen Anbietern konkurrieren, ein leistungsorientiertes und überschaubares Tarifsystem, daß wirtschaftlichen Anforderungen gerecht wird und unseren motivierten und engagierten Mitarbeitern trotzdem ordentliche Löhne bieten kann.

 

VI. Europäische Integration

 

Korporatistisches System - ein Auslaufmodell?

 

Die Auswirkungen der europäischen Integration werden von verschiedener Seite immer wieder als eine enorme Bedrohung der Wohlfahrtspflege deutscher Prägung gesehen. Der baldige Untergang der Wohlfahrtsverbände und der Verlust der Gemeinnützigkeit wird befürchtet. Beim Abgesang auf Gemeinnützigkeit und Wohlfahrtspflege wird undifferenziert argumentiert - selten wird mit steuerrechtlichen Argumenten operiert. Überwiegend wird im Kern der Diskussion das bisherige teilweise als korporatistisch bezeichnete System der institutionellen Zusammenarbeit zwischen den Wohlfahrtsverbänden und dem Staat als Auslaufmodell gehandelt.

 

Wettbewerb auch ohne EU

 

Ein Auflösen der traditionellen Verhandlungsstrukturen zwischen Staat und Wohlfahrtspflege ist nur da erkennbar, wo unabhängig von den Gegebenheiten traditionelle Strukturen um jeden Preis verteidigt werden. Auch hier sind es am Ende allenfalls europäische Fernwirkungen, wenn Verbände an politischem Einfluß verlieren, weil sie keine konstruktiven Vorschläge zur Lösung neuer gesellschaftlicher Probleme einbringen.

 

Was jedoch auch ohne die europäische Integration gekommen wäre und teilweise auch schon Realität ist, ist die Abkehr vom Selbstkostendeckungsprinzip und die Gleichstellung privater und frei-gemeinnütziger Dienste. Der Bundesgesetzgeber versprach sich dadurch wettbewerbsfördernde und kostendämpfende Wirkungen. Keine europäischen Normen haben hier einen direkten Druck auf den bundesdeutschen Gesetzgeber ausgelöst. Allenfalls haben die Erfahrungen anderer europäischer Länder Pate gestanden, die im sozialen Dienstleistungsbereich schon immer wettbewerbliche Strukturen hatten.

 

Wettbewerb und EU-Verträge

 

Vielfach wird in der Diskusssion angeführt, die Struktur und die Finanzierung sozialer Dienstleistungen unterlägen nach § 87 EU-Vertrag dem Wettbewerbsrecht und dieses verbiete "wettbewerbsverzerrende" Beihilfen. Unreflektiert wird dabei jede Finanzierung für soziale Dienstleistungen durch staatliche Zuwendungen als Beihilfe definiert. Unter wettbewerbsverzerrenden Beihilfen kann nur gemeint sein, dass es keine Marktzugangsbeschränkungen für Anbieter geben darf und keine Sonderfinanzierungen für einzelne Träger zur Verfügung stehen, die sich nicht auf die konkreten Leistungen beziehen. Diese Bedingungen sind mittlerweile überwiegend in den bundesdeutschen sozialstaatlichen Finanzierungssystemen erfüllt. Generell muss auf europäischer Ebene eine Abgrenzung zwischen Marktgütern und Gütern der Daseinsfürsorge, die staatlich finanziert werden, erfolgen. Diese Abgrenzung wird in Zukunft besonders im Hinblick auf die Umsatzbesteuerung von europäischer Bedeutung.

 

Steuerliche Gemeinnützigkeit und europäische Steuerharmonisierung

 

Immer wieder wird in der Diskussion behauptet, das die steuerliche Gemeinnützigkeit der europäischen Steuerharmonisierung zum Opfer fallen wird. Nach weitverbreiteter Einschätzung wird es nicht gelingen, die Steuerpolitik zu harmonisieren. Die Gestaltung der Steuersysteme ist ein wesentlicher Standortfaktor, den andere europäische Länder, die mit niedrigen Steuersätzen wirtschaftliche Erfolge erzielt haben, nicht preisgeben werden. Unabhängig davon ist das deutsche System der steuerlichen Gemeinnützigkeit verteidigenswert, denn bei genauer Betrachtung relativieren sich die Steuerprivilegien.

 

Umsatzbesteuerung

 

Im Umsatzsteuerrecht ist die Befreiung von sozialen Dienstleistungen, die aus staatlichen Kassen finanziert werden, kein Steuerprivileg, sondern eine sinnvolle Angelegenheit, denn die Steuern verteuern nur die Leistungen. Deshalb sind in fast allen europäischen Staaten öffentlich finanzierte soziale Dienstleistungen von der Umsatzbesteuerung ausgenommen, denn hier würde der Staat nur von einer Tasche in eine andere umverteilen und deshalb ist dies ökonomischer Unsinn. Also bleibt nur die Befreiung von der Ertragsbesteuerung bei gemeinnützigen Körperschaften.

 

Steuerprivileg und Grundsatz der Vermögensbindung

 

Trotz vielfach kursierender Irrmeinungen ermöglicht die Gemeinnützigkeit durchaus Überschüsse. Nur: der strenge Grundsatz der Vermögensbindung nach § 55 AO verhindert im Interesse des Staates, dass gemeinnützige Einrichtungen diese Überschüsse privatisieren können. Sie müssen zukünftig für die Förderung der ideellen Ziele der gemeinnützigen Körperschaft eingesetzt werden.

 

Der Einsatz von Überschüssen kann betriebswirtschaftlich zwei sinnvolle Ziele fördern. Einerseits können Überschüsse als Rücklagen eingestellt werden, um wirtschaftlichen Risiken vorzubeugen, die unter Wettbewerbsbedingungen nicht ausgeschlossen werden können. Andererseits können die Überschüsse als Eigenfinanzierung für neue Angebotsformen und -strukturen eingesetzt werden. Somit würden Innovationen von Trägern aus eigener Kraft angeschoben werden können und gleichzeitig würden dadurch die innovativen Träger ihre Wettbewerbsposition festigen. Dem Privileg der Steuerfreiheit der Überschüsse steht somit als Nachteil das Privatisierungsverbot gegenüber, so dass angesammelte Vermögensmassen der ideellen Nutzung - im Gegensatz zu gewerblichen Trägern - nicht entzogen werden können. Leider wird auf europäischer Ebene durch die Wohlfahrtsverbände versäumt, diesen Gesamtzusammenhang der steuerlichen Gemeinnützigkeit in der Bundesrepublik darzustellen und das einseitige Bild eines reinen Privilegiensystems zu berichtigen.

 

Erhalt der Gemeinnützigkeit

 

Sicher ist das Gemeinnützigkeitsrecht kompliziert, aber man kann nur vor der Abschaffung der Gemeinnützigkeit warnen. Damit ist nichts gewonnen, weil die Wohlfahrtspflege dann dem generellen Steuerrecht ausgesetzt sein wird - und das ist wirklich nicht einfacher oder gar verständlicher als das Gemeinnützigkeitsrecht. Hier sollten keine Illusionen geschürt werden, sondern die Möglichkeiten der Gemeinnützigkeit offensiv genutzt werden und wenn wir schon Überschüsse nicht versteuern müssen, sollte der PARITÄTISCHE alles daran setzen, seine Ressourcen wirtschaftlich einzusetzen, damit auch Überschüsse erzielt werden.

 

Prof. Hans-Jochen Brauns
/ Oswald Menninger
Geschäftsführer des PARITÄTISCHEN Wohlfahrtsverbands Berlin